CLAVES Nº 145 – Febrero de 2006
“Cuando a la pregunta ‘¿Quién ha hecho
esto?’, no responden ya ni un ‘yo’ ni un ‘nosotros’, es decir, ni una persona
ni una colectividad, el ejercicio del poder se convierte en un efecto de la
naturaleza”
(Romano Guardini, “El Poder”).
Una
nación en dos estados.
Por qué se
llegó a este punto de tensión con Uruguay será motivo de la indagación
histórica; en estos momentos no se explica. Sí está claro que la situación debe
detenerse cuanto antes y encausarse por carriles de los que no debió salir
nunca, o sea una negociación directa paciente y franca. No se trata, por
cierto, de un problema solo de la Provincia de Entre Ríos, aún cuando ella sea
una perjudicada directa. Esta trabazón de posturas irreductibles ha llegado a
tal extremo de peligrosidad que solo una reunión entre Tabaré V. y Néstor K.
permitiría que equipos técnicos de ambas márgenes empiecen a desandar lo mal
andado hasta el momento. Ambos gobiernos han cometido errores -por acción u
omisión- en distintos niveles e intensidad. Pero Uruguay no detendrá la
construcción de las fábricas: como en el caso de Itaipú vs. la cota de Corpus,
otra vez nos ganó la política de los hechos consumados.
La entrañable
comunidad de fortuna entre dos países seccionados a inicios de su vida
independiente por una hábil maniobra de pinzas, no redime de culpas a los
miopes platinos de cualquier orilla comprometidos con aquella trampa... hasta
el día de hoy. Pero los dos estados, no por hermanos carecimos de conflictos,
particularmente los relacionados a la fijación de límites en una línea de
frontera de casi 900 kilómetros, en la que esa extensión es agua de río o mar.
Pero las históricas diferencias se fueron limando con paciencia y prudencia,
concluyendo para siempre con el Tratado de Límites en el Río Uruguay
(Montevideo, abril 1961), el Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo
(Montevideo, noviembre 1973) y el Estatuto del Río Uruguay -ERU- (Salto,
febrero 1975), contextualizados en la Cuenca del Plata (Brasilia, abril 1969) y
el Tratado de Asunción (marzo 1991) que originó el Mercosur. Entonces no se
trata solo de debatir sobre la calidad tecnológica de las futuras plantas, sino
de hacerlo dentro de una perspectiva subregional amenazada en varios sentidos,
que además involucra otra categoría de intereses. Esto debe quedar bien claro.
Increíblemente,
las salidas legales para superar este intríngulis se encuentran en los textos
de esos tratados, en particular del Estatuto específico. Y cada cual se haga cargo
de su incumplimiento, que genera por cierto la responsabilidad internacional
del estado incumplidor.
Acerca
del derecho internacional ambiental
La protección
internacional del medio ambiente es una propuesta jurídica de reciente
desarrollo, cuya ‘oficialización’ ocurrió en la cumbre inaugural en Suecia
(junio de 1972); allí se aprobó la “Declaración
de Estocolmo sobre el Medio Humano” (DE) y nació el
Programa de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente (PNUMA). A la de Estocolmo
siguió la Conferencia de Río de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo, en
junio de 1992, conocida como “Cumbre de
la Tierra”, que introdujo el concepto de desarrollo sustentable, elaborado previamente por la Comisión
Brundtland (“Nuestro futuro común”, 1987): satisfacción de las necesidades de
las generaciones presentes sin comprometer las de las generaciones futuras. La
última reunión cimera fue la “Cumbre
Mundial sobre Desarrollo Sustentable” (Johhanesburgo, agosto de 2002),
enmarcada en la desconfianza por los escasos logros obtenidos, y en la que
quedó claro que cada país percibe la “sustentabilidad” según su interés
nacional y en función de sus recursos tangibles de poder (por ejemplo, los
Estados Unidos y el Protocolo de Kyoto).
Esas
conferencias fueron introduciendo sin prisa y sin pausa ciertos principios de
derecho internacional, cuya validez jurídica proviene más de la fuerza
consuetudinaria que van construyendo. Por su importancia cabe mencionar los
siguientes: el principio de cooperación internacional (n° 24 de la DE,
“mediante acuerdos multilaterales o bilaterales o por otros medios apropiados,
para controlar, evitar, reducir y eliminar eficazmente los efectos
perjudiciales que las actividades que se realicen en cualquier esfera puedan
tener para el medio, teniendo en cuenta debidamente la soberanía y los
intereses de todos los estados”). La Declaración de Río (DR) lo amplió en su n°
5 al proponer la erradicación de la pobreza “como requisito indispensable del
desarrollo sostenible”, aumentando los conocimientos científicos y
tecnológicos, difundiendo y transfiriendo tecnologías (n° 9), desalentando la
reubicación y transferencia de un estado a otro de sustancias y actividades que
degraden el ambiente (n° 14). La cooperación incluye ‘cargas’ como la consulta
previa, el deber de informar, la coordinación, planificación y financiación de
actividades.
Otro principio
central es el de responsabilidad,
incluido en el nº 22 de la DE. La DR amplió el criterio en su Principio 13,
proponiendo el desarrollo de legislaciones nacionales relativas a la
responsabilidad por daños y a las indemnizaciones a las víctimas, sin perjuicio
de encarar tratados que aborden ambas cuestiones. El principio preventivo o
precautorio fue desarrollado como Recomendación 102 del Plan de Acción de
Estocolmo. El Principio 17 de la DR lo conceptualiza del siguiente modo:
“Deberá emprenderse una evaluación del impacto ambiental, en calidad de
instrumento nacional, respecto de cualquiera actividad propuesta que
probablemente haya de producir un impacto negativo considerable en el medio
ambiente y que esté sujeta a la decisión de una autoridad nacional competente”.
Este principio, analizado y debatido por la comunidad científica, considera que
“cuando una actividad se plantea como una amenaza para la salud humana o el
medio ambiente, deben tomarse medidas precautorias aún cuando algunas
relaciones de causa y efecto no se hayan establecido de manera científica en su
totalidad”. El principio de prevención
del daño transfronterizo, derivado del anterior, reconoce antiguos
precedentes y decisiones jurisdiccionales; está incluido en el nº 2 de la DR,
reproduciendo casi textualmente la fórmula de Estocolmo bajo la óptica del
desarrollo sustentable. Otra novedad incluida en Río, es ‘el
que contamina paga’ (nº 16):
“Las autoridades nacionales deberían procurar fomentar la internalización de
los costos ambientales y el uso de instrumentos ambientales, teniendo en cuenta
el criterio de que el que contamina debe, en principio, cargar con los costos
de la contaminación, teniendo debidamente en cuenta el interés público, y sin
distorsionar el comercio ni las inversiones internacionales”.
Herramientas a mano
Lo expuesto es
suficiente, a nuestro criterio, para una aproximación a la complejidad
jurídico-política de la crisis de las fábricas de celulosa de Fray Bentos. Sin
perjuicio de los tratados celebrados entre 1972 y 2002, la práctica
internacional ha avanzado bastante en atención de esta problemática, pero no lo
suficiente. Y -como siempre- el punto más delicado en derecho internacional es
determinar qué autoridad hará cumplir los tratados y eventualmente sancionar al
estado incumplidor. Una de ellas puede ser la Corte Internacional de Justicia
(CIJ), que cuenta con una sala de jueces especializados en la atención de cuestiones
ambientales.
En este caso falta
decisión política para abordar de una vez las negociaciones en el marco de los
acuerdos vigentes. El Cap. X del ERU se refiere concretamente a contaminación;
el art. 42 prevé que “Cada parte será responsable, frente a la otra, por los
daños inferidos como consecuencia de la contaminación causada por sus propias
actividades o por las que en su territorio realicen personas físicas o
jurídicas”. A su vez el Cap. XIV, referido a los procedimientos conciliatorios,
dispone que toda controversia entre las partes será sometida a la Comisión
Administradora del ERU, la cual tiene ciento veinte días para lograr una
solución (art. 58). Si ello no ocurre, ambos países deben encarar negociaciones
directas; si éstas fracasan en un plazo de ciento ochenta días más, queda
abierto el acceso a la CIJ. Ahora bien, ¿conviene recurrir a este tribunal?
Posiblemente la amenaza argentina de llevar el conflicto a esa instancia sea
para forzar la negociación. Nos parece altamente inconveniente llevar el caso
al máximo tribunal internacional, pues allí no se juzgará la cuestión solamente
a la luz del ERU y los otros tratados y protocolos aplicables de los que ambos
países sean parte: los jueces indagarán también sobre la calidad y cantidad de
legislación interna de los estados, políticas ambientalistas de prevención,
eficacia y calidad de las mismas, etc. Un análisis del agua de esta banda del
Río de la Plata o de su popular afluente, el Riachuelo, los controles –si se
efectúan- a Papel Prensa (de la cual el estado es socia), gobernadores que
ofrecieron sus provincias como alternativa, nos pondrían al borde del aplazo. Ante el nivel de avance de
obras, es difícil que la CIJ ordene su paralización, más si se tiene en cuenta
que, para generar responsabilidad de un estado, los daños producidos al
ambiente deben ser “sensibles”.
Conclusión
Dijimos en otra ocasión que “la diferencia en
los grados de desarrollo de los países agregó complejidad a la cuestión
ambiental, lo cual constituye todo un problema: cuanto más rico un país, más
apto se encuentra para elaborar su propia legislación ambiental y aplicar las
medidas preventivas y correctivas que correspondan. A su vez, el desarrollo de
las naciones está vinculado estrechamente a los recursos naturales y al nivel
cultural y educativo de cada pueblo: cuanto más bajos sean los índices, el
medio ambiente está más expuesto a su deterioro. [...] Sin profundos cambios
culturales y económicos las soluciones serán lentas o a lo mejor no las habrá”.
Las empresas ENCE (española) y Botnia (finlandesa) producirán
celulosa suficiente para que sus matrices en Europa fabriquen papel, producto
final de mayor valor agregado, que probablemente será importado por Argentina y
Uruguay para abastecer los respectivos mercados internos. En tal marco, Argentina y
Uruguay están constreñidos a resolver este problema coyuntural cuanto antes y
mediante negociaciones directas (ni la CIJ ni el endeble marco de solución de
controversias del Mercosur), considerando no solo el tema ambiental (los
convenios ya señalados y otros de los que ambas partes son signatarios como la Convención de Diversidad Biológica, Cambio Climático,
Desertificación y los Convenios de Basilea -Movimientos Transfronterizos de
Desechos Peligrosos y su eliminación-) y de Cursos de Agua Transfronterizos) sino indagando otras vías como
la asociación de nuestros productores en ese emprendimiento. La peor pelea es
la que ocurre entre hermanos.
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