El Tratado de Integración Minera con Chile

Claves n° 169 – mayo de 2008

Durante el mes transcurrido, una investigación de Antonio Oieni para El Tribuno, acerca de un proyecto privado -cuyo objetivo sería buscar agua en la puna salteña para derivarla a explotaciones mineras ubicadas en territorio chileno- generó un vendaval de aclaraciones y desmentidas. En medio de estos cruces quedó expuesto el tratado binacional de integración minera, que recién ahora tomó estado público al menos en Salta. La siguiente nota se referirá a él, antes que al incidente de lo que se llamó la “venta del agua”.

El Tratado entre la República Argentina y la República de Chile sobre Integración y Complementación Minera, tal su denominación oficial, fue aprobado el 23/ 03/ 2000 por ley nº 25.243 del Congreso Nacional y, ratificado por ambos gobiernos, se encuentra en plena vigencia.

Se ha dicho en su momento que el tratado habría sido una suerte de compensación, cuando -entre los acuerdos Menem – Aylwin- se convino la llamada “traza poligonal” en los Hielos Continentales, que tantos disgustos ocasionó por aquel tiempo en ambos lados de la cordillera. Como sea, este nuevo pacto binacional reconoce una serie de tratados, protocolos y actas conjuntas anteriores entre Argentina y Chile. Entre esos antecedentes el referente es el Tratado de Paz y Amistad de 1984, con el cual resolvimos el complejo diferendo por las islas del Canal de Beagle. A  éste, que impulsa el proceso de integración argentino-chilena, hay que sumarle por importancia el Acuerdo de Complementación Económica 16 (ACE 16), concretado por ambos gobiernos en el marco de la ALADI, y sus sucesivos protocolos adicionales. En suma, el tratado que comentamos se inscribe dentro de ese proceso integrador, destinado a remover para siempre los añejos y mutuos recelos.

Se trata de un texto de 23 artículos, los cuales abordan la temática que involucra su alcance y objeto, definidos en el art. 1, y su ámbito de aplicación (art. 3); contiene también normas tributarias (art. 7), promueve regímenes promocionales (art. 8), aborda aspectos previsionales (art. 9), laborales (art. 10), de medio ambiente (art. 12) y un sistema propio administración (art. 18) y de solución de controversias (art. 19). La duración del tratado es indefinida (art. 22) aunque puede ser denunciado por cualquiera las partes transcurridos treinta años de vigencia (art. 23).

Tal vez lo más significativo del tratado es la creación de una zona de integración compartida sustraída de las respectivas jurisdicciones nacionales, la cual figura con croquis en un anexo. Esta área de aplicación, que involucra más de 400.000 km2 (casi la mitad de la superficie total de Chile), tendrá una vida propia; en esa superficie, cuyo eje es la línea limítrofe consagrada por el Tratado de 1881, cuanto acontezca -en lo que resulte materia del tratado- ha de regirse y resolverse con los criterios en él previstos: para los negocios mineros no existe el límite fronterizo ya que se trata de una unidad territorial especial.

Si hubiese controversias entre las partes, ellas deben resolverse por negociación directa en el seno de una Comisión Administradora de naturaleza supranacional, integrada por funcionarios de las cancillerías y de las secretarías de minería, encargada de administrar y evaluar el tratado. Y si no fuese posible resolverlo en la instancia de esa autoridad, el art. 19 deriva al Segundo Protocolo del ACE 16, que instituyó el arbitraje como método de solución de controversias. En tal caso, el laudo arbitral sólo será susceptible de recursos de revisión o de nulidad. Esto implica que cuanto acontezca en la esfera del tratado, reiteramos, no tendrá posibilidad de revisión judicial interna en cada país. Pero si el conflicto es entre una parte y un inversionista de la otra, el art. 20 remite al Tratado de Promoción y Protección Recíproca de Inversiones  de agosto de 1991, vigente también para los dos estados.

Una consecuencia elemental de este tratado es que ninguna de las partes puede sustraerse de las obligaciones que él impone, invocando incompatibilidad con su legislación interna. Por caso, Salta no podría oponer su Constitución, el Código de Aguas o cualquier otra ley. Y esto es así porque ambos gobiernos son parte de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados de 1969, que ha fijado ese precepto. En caso contrario, el incumplimiento genera la responsabilidad internacional del estado incumplidor. Además esto está muy claro en la legislación interna argentina, ya que la reforma constitucional de 1994 le otorgó a los tratados internacionales jerarquía superior a las leyes, aunque el art. 75 inc. 24 CN estableció una mayoría agravada para aprobar  convenios de integración. 

Existe, por otra parte, jurisprudencia consagrada de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en fallos paradigmáticos (“W. Cabrera vs. Comisión Técnica Mixta de Salto Grande”, “Fibraca Constructora SCA” también contra la misma Comisión, la causa “Ragnar Hagelin” y otras más). En esos precedentes se inhibió la aplicación de la legislación argentina por el mismo referido impedimento: nuestro país no puede invocar una norma interna, cualquiera fuese su rango, para incumplir un tratado. Desde luego queda la posibilidad del planteo de inconstitucionalidad contra este o cualquier otro tratado, en la medida en que un afectado compruebe que alguna de sus cláusulas se opone a principios de derecho público, tal como establece el art. 27 de la Constitución Nacional.

Todo lo expuesto obliga a un análisis y seguimiento meticulosos de los emprendimientos económicos que se generen en el marco del objeto del tratado. En efecto, lo que la Comisión  Administradora decida, posee los alcances y a la vez las limitaciones legales que acabamos de señalar, lo cual se realizará a través de Protocolos Adicionales Específicos (PAE) en función de lo que los inversionistas requieran y presenten (art. 5). En tal sentido, el art. 6 prevé la “facilitación fronteriza”, que puede consistir en “el uso de toda clase de recursos naturales, insumos e infraestructura contemplado en el respectivo PAE, sin discriminación alguna” en relación con la nacionalidad argentina o chilena de los inversionistas. Va de suyo, aparte de las complicaciones geopolíticas alegables, que todo tratado debe ser cumplido e interpretado de buena fe por las partes.

No hemos tenido oportunidad de conocer el debate parlamentario cuando se trató el tema en el Congreso argentino; allí deben haber pistas de lo que sostuvo cada legislador, en especial interesan los salteños. En Chile hubo resistencias que incluso llegaron a la amenaza de un grupo de senadores de plantear su oposición ante el Tribunal Constitucional vecino, lo que finalmente no ocurrió. Y como suele suceder, andando el tratado aparecerán los inevitables inconvenientes derivados de la falta de precisión, vacíos dispositivos e indefiniciones en varios aspectos. Los más sensibles serán, por cierto, los vinculados a las cuestiones ambientales y al aprovechamiento “compartido” de cuencas hídricas (art. 14). Ya se ha criticado la falta de precisión respecto de los minerales objeto de los emprendimientos mineros, en particular de los llamados estratégicos (uranio, litio), en relación al tratamiento que les dé la legislación interna de cada país. Argentina y Chile, por otra parte, tienen visiones distintas respecto del tratamiento de las tierras ubicadas en áreas de frontera, tradicionalmente zonas de seguridad.

El proyecto de exploración de napas subterráneas salteñas, de acuerdo a la información habida, no fue un emprendimiento encuadrado en los mecanismos del tratado, por ende es susceptible de revisión interna en nuestra jurisdicción. Lo acontecido sirvió, sí, para demostrar una vez más que el aprovechamiento de los recursos naturales, en especial de los escasos como el agua, nunca puede tomarse a la ligera, y que aún las iniciativas rentables deben contar con un encuadre valorativo que excede el mero negocio, por lícito que sea.

Argentina y Chile, a Dios gracias, han ahuyentado ya los peores fantasmas de sus históricos desencuentros en más de dos siglos de relaciones bilaterales como países independientes. Desde entonces a hoy hemos tenido momentos de entendimiento y cooperación, así como épocas de angustiosa incomprensión al punto que dos veces estuvimos al borde de la guerra. De modo tal, cuánto se haga por integrar la península suramericana será un beneficio para nuestros pueblos. En tal sentido, la pregunta acerca de quién gana o pierde más con este tratado debe contestarse puertas adentro, debatiendo en los ámbitos que correspondan.

En Salta sabemos muy bien que es cuestión de tiempo y de buena voluntad, con solo ver los vehículos con familias chilenas que cada verano se animan a visitar en escalada una tierra que quizás les parecía hostil, respuesta a la constante “invasión” turística de salteños, jujeños y tucumanos a las playas de la primera y segunda regiones. Sin embargo, emprendimientos de semejante envergadura es factible que presenten algunas situaciones ríspidas que deberán afrontarse con la mayor amplitud de criterio, pleno respeto y comprensión de los respectivos intereses nacionales. A estos últimos, desde luego, cabe tenerlos previa y claramente identificados y esa es inexcusable tarea de gobierno, nacional y provincial. Mientras tanto el PAE de Pascua Lama tiene que ser objeto de atento seguimiento.