Revista Claves nº 210 – junio 2012
En el nº 208 de Claves esta columna se tituló “Señales en el cielo”, con el objeto de exponer sucesos y protagonistas del rediseño mundial. De entre tantos para observar y analizar en función de un nuevo orden internacional en marcha (aún con las prevenciones y limitaciones que ello implica), en el Mar Glacial Ártico se perciben roces. Los hechos están obligando a fijar posición a sus protagonistas principales -los países ribereños- y a otros actores de la comunidad internacional. Tire y afloje por espacios marítimos y recursos naturales: signo de estos tiempos.
Tormentas en el Ártico
En otra ocasión habíamos mencionado algo de la problemática en el Ártico (“Tormentas en el mar”, Claves nº 168 – abril de 2008), un océano cuyas aguas bañan las costas de Canadá (Nunavut, Yukón y territorios del Noroeste), Estados Unidos (Alaska), Rusia, Finlandia, Suecia, Dinamarca (provincia autónoma de Groenlandia e Islas Feroe), Noruega e Islandia. Las de mayor extensión corresponden a la Federación Rusa, la más interesada en fijar sus pretensiones y por eso la que maneja los tiempos en esa región. Cuestión básica para los ocho: delimitar los espacios territoriales, marítimos y la plataforma que les corresponda para extraer recursos del mar y del subsuelo. Por cierto, a ninguno de esos países le ha pasado por la cabeza ofrecer al Mar Ártico entero como “patrimonio común de la humanidad”.
Sin embargo a la comunidad le debe importar, y mucho, cuanto allí suceda. Ártico y Antártida, dos regiones de enorme importancia estratégica, son zonas de tensión y a la vez laboratorios de las relaciones de poder princiseculares respecto de los modos en que han de encararse y resolver conflictos “globales”, por definición.
Lo que ocurra con ambos polos podría proyectarse a otros espacios sobre los cuales se avance “en interés de la humanidad”. Selvas, territorios vacíos, reservas de fauna, aguas, hidrocarburos, hoy bajo jurisdicciones nacionales, podrían llegar a ser susceptibles de algún tipo de control internacional aprovechando la incuria, desaprensión o incompetencia de los propios gobiernos.
La Antártida fue sustraída a tiempo de la lógica de la Guerra Fría por las propias superpotencias, persuadidas en su momento por las recomendaciones de la comunidad científica internacional, atendiendo las especiales condiciones geológicas y climáticas de ese territorio: un enorme continente congelado que involucraba a doce países con presencia activa en esas latitudes[1], los cuales suscribieron el Tratado Antártico (TA) en diciembre de 1959 en Washington, creando una zona protegida desde el paralelo de 60º hasta el Polo Sur.
En 14 artículos el tratado prohibió absolutamente ensayos nucleares y eliminación de desechos radiactivos, proponiendo como objetivo principal la libre investigación científica, inspecciones recíprocas e intercambio de información y reuniones de consulta periódicas. Su famoso artículo 4º estableció que ninguna disposición del tratado significaba la renuncia a los derechos de soberanía o renuncia a reclamos precedentes (que no son lo mismo), como así que ninguna actividad serviría de fundamento para hacer valer, apoyar o negar una reclamación; tampoco serían posibles nuevas reclamaciones o ampliar reclamaciones anteriores mientras dure su vigencia. También prohibió nuevos reclamos, pero estableció asimismo que ninguna cláusula implicaría renuncia de derechos y que las actividades antárticas tampoco los aumentarían. Una difícil cuestión pendiente es la delimitación de los respectivos espacios marítimos por los países que sostienen reclamaciones y derechos, lo cual no se ha concretado por el “congelamiento” del art. 4º.
Como se trata de un tratado abierto, la membrecía incluye a las partes consultivas (con voz y votos en las reuniones ad hoc), o sea los 12 estados originarios y los 16 sumados con posterioridad que instalaron bases para realizar investigaciones científicas. A ellos se agregaron 21 países adherentes que asumieron los propósitos y principios del TA, pero sin realizar actividades en la Antártida.
El TA, de duración indefinida, podía ser revisado transcurridos 30 años de su entrada en vigor en 1961. Cumplida esa fecha, las partes involucradas firmaron en octubre de 1991 el Protocolo de Madrid sobre Protección del Medio Ambiente y sus cinco anexos. De este modo se evitó la presión para habilitar la explotación económica de los recursos vivos y no vivos antárticos. A partir de ese Protocolo, la mención del “Sistema del Tratado Antártico” comprende “[…] las medidas en vigor según ese tratado, sus instrumentos internacionales asociados separados en vigor y las medidas en vigor según esos instrumentos” (art. 1 e)[2]. Su art. 2 designa a la Antártida como reserva natural, consagrada a la paz y la ciencia pero nunca la declaró patrimonio común de la humanidad, como muchas veces se sostiene[3].
Aún con sus debilidades y amenazas, el Sistema Antártico funciona razonablemente bien y cuenta desde 2004 con una Secretaría Permanente con sede en Buenos Aires. Todos los países involucrados han logrado equilibrar intereses y trabajar con responsabilidad en beneficio de la ciencia y del delicado ecosistema, o sea de la Humanidad...
El proto-sistema del Ártico
La situación respecto del Ártico es diferente pues se trata de un océano congelado, rodeado por los países antes mencionados. Y si el Sistema Antártico fue una negociación de Guerra Fría que evitó el traslado allí de las tensiones entre las superpotencias, superándola, los conflictos que genera hoy la delimitación del Ártico expresan la categoría de disputas que plantea este siglo, en cuanto a los condicionamientos estatales en materia de aprovechamiento de sus recursos naturales y de una navegación más accesible debido al calentamiento global. Pero el vecindario no parece entusiasmado en negociar un acuerdo como el TA, que le lleva medio siglo de ventaja.
El canadiense Pascal Poirier propuso la teoría del sector en febrero de 1907, método aceptado –en principio- para definir los laterales marítimos, proyectando los meridianos correspondientes a los lados más extremos de cada territorio, formando así un triángulo esférico con vértice en el Polo Norte. Este criterio beneficia sobre todo a Canadá y Rusia por tener las costas más extendidas, luego a Dinamarca, Noruega y Estados Unidos. De ese modo sería más práctico medir los espacios marítimos nacionales, actualmente fijados por la Convención de Naciones Unidas sobre Derecho del Mar (CONVEMAR, Montego Bay 1982). Salvo Estados Unidos, los otros siete la han ratificado, sin embargo -pese a ser al respecto un “tercer estado”- Washington no desconoce que la gran mayoría de los países del mundo (141 estados partes según la página oficial de Naciones Unidas) observan y cumplen sus disposiciones sobre anchura del mar territorial (12 millas marinas[4] medidas desde la bajamar), zona contigua (12 millas más), zona económica exclusiva (200) y plataforma continental (de 200 a 350, según lo permita la geografía). Delimitar cada zona económica exclusiva y plataforma continental en base a dichos criterios sin afectar los derechos de cada vecino no ha sido fácil y todavía no hay un acuerdo unánime.
La riqueza del suelo y subsuelo ártico es evidente. Según estudios, solo en la plataforma correspondiente a Rusia existen gigantescos yacimientos de gas adyacentes a la Siberia que representarían el 12 % de las reservas mundiales, y por esa razón el Kremlin apura sus tiempos y fuerza los de la vecindad. Lo propio se puede decir de los nódulos polimetálicos diseminados por todas partes, más fáciles de extraer que en la Antártida. ¿Cómo no van a estar interesados los EE.UU en la seguridad jurídica y militar del Ártico si en Alaska tiene el 20% de sus reservas totales de petróleo, 19% del gas y el 50% de su carbón? Por lo demás, se calcula que dentro de 25 años aproximadamente la navegación será factible el año entero, ello implica por ejemplo que la navegación entre puertos japoneses y británicos se reduciría a 16.000 km, contra los 21.000 por Suez o 23.000 por Panamá. ¿No van a interesarse Japón y el Reino Unido –que no son ribereños y reclaman status de observadores- por lo que suceda en el Ártico?
Recién en octubre de 1996, los ocho estados ribereños empezaron a discutir un sistema legal para encarar problemas comunes a partir de la Declaración de Ottawa, la cual instituyó el Consejo Ártico ante una propuesta de Finlandia. Se trata de un foro intergubernamental de coordinación, cooperación e interacción para la protección del ambiente, la preservación de los recursos naturales y la seguridad de las comunidades indígenas de la región; a tal fin instituyó seis Grupos de Trabajo[5].
El foro tiene la particularidad de contar, aparte de los gobiernos, con las asociaciones de antiguos pueblos originarios con carácter de participantes permanentes[6]. Hay además un grupo de estados observadores permanentes: Alemania, España, Francia, Países Bajos, Polonia y el Reino Unido, y un pelotón de jugadores globales que ha pedido su admisión en el mismo carácter: Brasil, China, Corea del Norte, India, Italia, Japón y la Unión Europea en conjunto. Finalmente una quincena de organizaciones no gubernamentales, apura políticas de protección ambiental y una mayor cooperación para la investigación científica conjunta como objetivo elemental. No obstante, la puja de intereses se advierte en la oposición de Canadá y Rusia a la admisión de Brasil, China e India (justamente los socios de Rusia en el BRICS), todos países de pole potition en la dura carrera por un lugar privilegiado en el nuevo orden mundial. Brasil es parte consultiva del TA y su afán de protagonismo global necesariamente lo lleva a inmiscuirse en el otro extremo del planeta, en el que un jugador de grandes ligas no puede estar ajeno. Para China, que cuenta con el auspicio de Dinamarca, su gigantesco intercambio comercial con Europa necesita rutas marítimas que le permitan ahorrar tiempo y distancia. Argentina, que ha ganado títulos suficientes por su actitud y compromiso con la Antártida, ¿no debería también cantar presente en el Ártico?
Conflictos pendientes
Ásperas cuestiones bilaterales continúan pendientes de solución y complican el panorama del conjunto. Por caso, Canadá y Estados Unidos sobrellevan un viejo litigio respecto del Paso del Noroeste, que conecta el Estrecho de Bering en el Pacífico con el de Davis en el Atlántico, de navegación más amigable, y que los norteamericanos consideran internacional pero los canadienses aguas propias, reivindicando por tanto su derecho a regular la navegación por miles de kilómetros archipelágicos.
En 1973 Canadá y Dinamarca establecieron límites en el Estrecho de Nares, pero no pudieron resolver la disputa por la soberanía de la Isla Hans y otras aledañas. Para Canadá es un asunto de estado y cuanto atañe a sus territorios y aguas árticas hace tiempo es tópico importante en las campañas políticas.
A partir de 2010 y en función de lo dispuesto por la Comisión de Límites de la Plataforma Continental de la ONU, Canadá, Estados Unidos y Rusia prepararon expediciones científicas para definir sus respectivos contornos. Rusia sostiene que la Dorsal de Lomonosov (una cordillera hundida) es continuación del territorio siberiano y con esto pretende extender su plataforma hasta el Polo Norte mismo, en cuya profundidad plantó una bandera que causó revuelo entre sus socios forzosos. Esta posición le permitiría reivindicar el “triángulo Chukotka-Murmank-Polo Norte” y las riquezas del subsuelo.
Estados Unidos y Dinamarca, por su parte, pretenden extender sus plataformas con variantes de la teoría del sector; en el primer caso le implicaría ampliarla mucho más que la porción que le corresponde siguiendo los lados extremos del territorio de Alaska; Dinamarca también quiere tocar el Polo por la proximidad de Groenlandia con ese punto clave.
Alrededor del Polo Norte queda una porción de agua de más de tres millones de km2 de superficie que no entraría en ninguna jurisdicción nacional, por tanto técnicamente corresponde a la alta mar; y en consecuencia, los fondos marinos y oceánicos de esa parte son patrimonio común de la humanidad; por ende caerían bajo la Autoridad de los Fondos Marinos creada por la CONVEMAR y su explotación en beneficio de todos los Estados.
Como consecuencia de lo expuesto, han aumentado las maniobras militares, agregando otro condimento al cruce de intereses. Por supuesto que todas se hacen en función de “programas anuales previstos con anticipación”, pero el hecho es que Rusia lo está realizando con ostensible criterio de seguridad nacional. El resto, aparte de aumentar la calidad y cantidad de elementos militares, incluido el personal, se moviliza colectivamente en el marco de la OTAN. Todo un dato.
En conclusión, está claro por qué se debe tomar debida nota, seguir de cerca e intervenir en los sucesos que acontecen en esa región sensible de nuestro sufrido planeta. Hay que saber interpretar los signos de nuestro tiempo.
Sitios consultados
[1] Argentina, Australia, Bélgica, Chile, Estados Unidos, Francia, Gran Bretaña, Japón, Noruega, Nueva Zelanda, la Unión Soviética y la Unión de África del Sud. Siete eran reclamantes de soberanía: Argentina, Australia, Chile, Francia, Gran Bretaña, Noruega y Nueva Zelanda. Aunque el texto utiliza las expresiones “reclamación territorial” o “reclamación de soberanía territorial”, strictu sensu Argentina no reclama sino que proclama derechos soberanos sobre un sector antártico determinado, parte integrante del territorio de la Provincia de Tierra del Fuego, por eso la más grande del país. Salvo un reconocimiento recíproco con Chile sobre la parte en que ambos sectores no se superponen, Argentina no reconoce ninguna otra soberanía y sostiene la de la región comprendida entre el meridiano de 25º de longitud oeste y 74º oeste, superponiéndose con igual posición de Chile (53º y 90º) y el reclamo británico (20º y 80º).
[2] En verdad un largo camino andado. El Sistema incluye al TA y los acuerdos complementarios sobre Protección de flora y fauna (Bruselas, 1964), la Convención para la conservación de las focas antárticas (Londres, 1972), Convención para la conservación de los recursos vivos marinos antárticos (Canberra, 1980) y el protocolo sobre medio ambiente, cuyos anexos refieren a Evaluación del impacto sobre el medio ambiente, Conservación de la flora y fauna antártica, Eliminación y tratamiento de residuos, Prevención de la contaminación marina y Sistema de áreas protegidas.
[3] Al contrario, el segundo considerando del Preámbulo de ese Protocolo afirma “[…] la necesidad de reforzar el sistema del Tratado Antártico para garantizar que la Antártida siga utilizándose siempre exclusivamente para fines pacíficos y no se convierta en escenario u objeto de discordia internacional”.
[4] Cada milla marina representa 1.852 metros.
[5] En sus siglas inglesas: ACAP (Arctic Contaminants Action Program), AMAP (Arctic Monitoring and Assessment Programme), CAFF (Conservation of Arctic Flora and Fauna), EPPR (Emergency Prevention, Preparedness and Response), SDWG (Sustainable Development Working Group) y PAME (Protection of the Arctic Marine Environment).
[6] La Asociación Rusa de los Pueblos Indígenas del Norte, Siberia y el Lejano Oriente de la Federación Rusa, el Consejo Sami (del pueblo lapón), la Asociación Internacional Aleutiana, el Consejo Ártico Atabascano, el Consejo Internacional Gwich’in y la Conferencia Circumpolar Inuit. Alrededor de 4.000.000 de personas de sus respectivas etnias, habitan los territorios circundantes y constituyen un tema central para el Consejo del Ártico.
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