Escribe Gustavo E. Barbarán
Ocasionó revuelo,
en esos días, la declaración de un grupo de diputados del Parlasur, oriundos de
provincias del Norte Grande, sobre la “desnaturalización” de la Zona de
Integración del Centro Oeste Suramericano. Eso se conoció el 27 de enero
pasado, cuando el periodista Antonio Oieni expuso el caso .
Los quejosos habían
cuestionado al gobernador Juan Manzur por exceder su mandato como presidente
pro tempore (sigue en el cargo), y en especial que hubiese incorporado a
gobiernos ajenos al área del centro oeste suramericano (Córdoba y Entre Ríos;
Río Grande do Sul y Paraná; los 19 departamentos uruguayos). Cabe señalar que
Santa Fe y Santa Catarina, ambas extra zona, ya estaban incorporadas en 2016.
Tal situación motivó
nuestra nota “¿Crisis de la Zicosur?” del 14 de febrero siguiente,
la cual permitirá a los interesados una mayor comprensión del rumbo de la Zona.
A aquella cuestionable expansión se sumó después
una no menos cuestionable propuesta de reforma estatutaria.
El Estatuto
En el sitio oficial de Zicosur aun figura el Estatuto aprobado en
Plenario Extraordinario de Autoridades, celebrado en Asunción el 2 de noviembre
de 2016, conforme a los lineamientos previstos en el Acta de Campo Grande denoviembre de 2005 . Sin embargo, un comunicado oficial del gobiernotucumano del 27 de abril pasado daba por aprobado el nuevo Estatuto.
Imposible acceder a documentación con los fundamentos de tal propuesta, de los
votos respectivos y de cuántas delegaciones participaron en la decisión.
Pese a dicho anuncio, en el
Plenario del 24 de junio último, y a raíz de una advertencia realizada por la
delegación salteña, el nuevo Estatuto habría entrado en impasse.
Según el art. 1
-Objetivos- del Estatuto que figura en la web, “La ZICOSUR es una unión de
gobiernos subnacionales que conforman un foro de integración de carácter
internacional […]” de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y Perú,
cualquiera sea su denominación oficial, con el fin de constituir un foro de
vinculación e integración dentro de un área geográfica específica: el Centro
Oeste Suramericano, basamento histórico-territorial de su conformación.
El pretenso Estatuto, de aprobarse, transformaría a la Zona en una
asociación civil sin fines de lucro y con sede fija en Tucumán, aprobada por
acto administrativo provincial. Por si fuera poco, el Estatuto propuesto
concedería a la Zicosur personalidad jurídica internacional. Desconocemos si
alguna de las partes ha efectuado siquiera una consulta telefónica a sus cancillerías
para dilucidar unos cuantos aspectos en juego.
Salvo nuestra Constitución Nacional, ninguno de los países involucrados
cuenta con una norma como la de nuestro art. 124, introducido en la reforma de
1994 para superar nuestro déficit federal preceptivo por uno concertativo.
Esa norma faculta a las provincias argentinas a celebrar “convenios”
internacionales, pero preservando la unidad de la política exterior, materia
delegada al Gobierno Federal.
La capacidad de acordar internacionalmente por las distintas unidades
subnacionales proviene no tanto del derecho internacional cuanto por
habilitación de sus derechos internos. La personería jurídica internacional se
halla en cabeza del Estado Nacional, titular de la soberanía y sujeto pleno del
derecho internacional.
No son sujetos de ese ordenamiento jurídico las provincias argentinas, ni
los departamentos peruanos, bolivianos, paraguayos o uruguayos, las regiones
chilenas o los estados brasileños, cuyas autonomías son más restringidas. Mas
siempre subsistirá la responsabilidad
internacional del Estado al que pertenezcan aquellos entes, en caso de
incumplimiento de obligaciones que generen daños.
Otro aspecto que
también vale considerar es el criterio usado para definir una sede permanente.
Un “acuerdo de sede” implica un mecanismo de asignación que requiere
pormenorizados análisis. Si bien Zicosur no es una organización internacional,
lo más sensato sería que los gobiernos asociados la mantengan rotativa hasta
que la Zona funcione en plenitud, lo cual obviamente dependerá del compromiso
de cada parte.
Quorum para
sesionar y decidir
Todo cambio o modificación estatutaria es una cuestión delicada. Los
artículos 31 y 13 del Estatuto para nosotros vigente prevén el método
consensual, y no hay norma específica para el caso de su reforma. El art. 13
indica que el Plenario de Autoridades sesiona con la presencia de cinco
miembros que representen al menos a tres países, número demasiado exiguo para
decisiones trascendentes como precisamente reformar estatutos, admitir o
excluir miembros, definir categorías y establecer cargos o sede permanentes.
Adoptado el método del consenso, corresponde debatir hasta acordar una
voluntad común sobre un tema específico. Según la práctica internacional, el
consenso -que no es unanimidad, en cuyo caso se vota- no necesariamente incluye
a todos sus miembros. Pero resulta de sentido común que consenso entre cinco o
seis miembros sobre 70 que son ahora, resulta irrisorio para temas
trascendentes. El riesgo es que decisiones así tomadas nazcan con endeble
legitimidad.
Membresía
En nuestra nota anterior citada arriba, dijimos que ampliar Zicosur (¿con
cuánto “consenso”, realmente?) la ha descalibrado, aun concediendo que los
miembros extra Zona observen a rajatablas la consigna fundacional de centrar
esfuerzos y proyectos en el centro oeste suramericano.
Es principio general que cualquier acuerdo se negocia, cumple e
interpreta de buena fe. Así las cosas, ¿cómo evitar que tarde o temprano se
generen conflictos de intereses a causa de las distintas realidades
socioeconómicas y evidentes asimetrías entre tantos actores diversos?
Las sucesivas incorporaciones producidas en los últimos tiempos debiera
hacer repensar la membresía, pues se pueden introducir categorías de modo más
claro y razonable con rango de miembro asociado u observador, por ejemplo.
Si la idea fuese un experimento que supla al fallido Mercosur, sería
factible pero seguramente distinto a la Zicosur, aunque quizás funcione mejor.
¿Está eso en el ánimo de los gobiernos fundadores? ¿Fueron consultados los
sectores sociales, promotores históricos de la Zona? ¿Acaso no tienen nada para
decir? ¿Funciona realmente la Zicosur; hay verdadera affectio societatis?
Colofón
En el estado de cosas actual, mejor mantener el esquema de Campo Grande y
el Estatuto de él derivado, hasta que los tiempos admitan un salto cualitativo.
La mejor manera de revitalizar la Zicosur, con esa estructura, será devolver el
protagonismo a la sociedad civil, en particular sectores empresarios,
académicos y culturales.
Si se trata de introducir cambios, parece más atendible hacerlos hoy
respecto del sistema de votación, manteniendo el consenso para ciertas
cuestiones y los dos tercios para temas como admisión y exclusión de miembros,
categorías, cuotas societarias o reformas estatutarias.
Vivimos un devastador contexto de pandemia, con vulnerabilidad de las
economías nacionales y marginalidad de nuestras subregiones (su común
denominador). No podemos darnos el lujo de empantanarnos en discusiones de
abogados ni desenfocar la acción de los objetivos fundacionales.
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